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Cassazione civile, sezione
prima, sent. n. 11987 dell'8 agosto 2002
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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE
1. A. A. ed altri 59 dipendenti della (omissis) hanno impugnato per
cassazione il decreto in data 6 novembre 2001 della Corte di Appello di
Roma, che ha respinto il ricorso da loro proposto per ottenere l' "equa
riparazione" del danno che assumevano conseguente all'ingiustificato
protrarsi - oltre il termine di "ragionevole durata" di cui all'art. 2 della
c.d. legge Pinto (n. 89/2001) - dei giudizi da essi rispettivamente promossi
(nel novembre - dicembre 1994), per l'ottenimento di differenze salariali,
innanzi al TAR Campania: giudizi conclusisi nel maggio 1999 (con sentenze di
rigetto non appellate e così divenute definitive).
Si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
2. Preliminarmente va respinta l'eccezione di inammissibilità del ricorso
formulata in udienza dal Procuratore generale.
L'irritualità della correlativa notifica, all'uopo denunciata, per essere
stata essa effettuata nei confronti del Ministro della Giustizia in luogo
del Presidente del Consiglio dei Ministri (spiegabile anche in ragione
dell'errata intestazione della sentenza di appello, di cui si dirà) è stata,
infatti, comunque, sanata dall'intervenuta costituzione in giudizio della
Presidenza del Consiglio con piena accettazione del contraddittorio.
3. Nel merito, viene in discussione il complessivo decisum della Corte
romana. La quale - pur ritenuta, in premessa, "una concreta violazione del
termine di ragionevole durata del processo, attesa la natura esclusivamente
documentale e la relativa complessità della controversia" - ha poi,
comunque, respinto le domande dei sessanta istanti per insussistenza del
danno lamentato, con condanna dei medesimi alla rifusione delle spese di
lite in favore del ministro della Giustizia.
4. Con i quattro motivi dell'odierna impugnazione, la difesa dei ricorrenti,
nel criticare le riferite statuizioni (di rigetto e di condanna),
rispettivamente, ora denuncia:
4.1 irritualità della pronuncia nel suo complesso - o "quantomeno
relativamente alla condanna alle spese", ulteriormente (questa in
particolare) viziata per violazione dell'articolo 92 Cpc - per aver il
Collegio di Appello individuato "sua sponte" il loro contraddittore nel
ministro della Giustizia, in luogo del presidente del Consiglio evoca in
causa;
4.2 violazione del giudicato esterno costituito dalla sentenza della Corte
di Strasburgo (dell'8 febbraio 2000 in causa Zeoli c. Italia) di condanna
dello Stato a risarcire altri dipendenti della stessa ferrovia per
l'eccessiva durata dei giudizi innanzi al Tar in cui questi avevano
proposto, con analogo esito negativo, l'identica questione giuridica
trattata, con tempi del pari non ragionevoli, nei successivi processi da cui
ora deriverebbe il rivendicato diritto a riparazione;
4.3 carenza di motivazione in ordine ai profili della "complessità" della
controversia (apoditticamente ritenuta "relativa" mentre sarebbe stata
insussistente) e del termine di "ragionevole durata" (del pari
immotivatamente fissato in misura superiore a quella individuata dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo);
4.4 violazione, infine, dell'articolo 2 legge 89/2001 e dell'articolo 111
Costituzione, per il denegato (a torto) automatismo del danno non
patrimoniale a fronte di rilevante (come nella specie) violazione del
diritto alla ragionevole durata del processo.
5. La prima complessa doglianza è, per ogni aspetto, inammissibile.
I riferimenti in decreto al ministro della Giustizia - invece che al
Presidente del Consiglio (effettivo legittimato passivo ex art. 3 n. 3 legge
89/2001) concretamente chiamato in causa e in questa costituitosi con il
ministero dell'Avvocatura dello Stato - si risolvono, infatti, all'evidenza,
in un mero errore materiale o in un errore comunque di fatto percettivo,
suscettibile come tale di correzione, ex articolo 287, ovvero di
revocazione, ex articolo 395 n. 4 cpc, davanti allo stesso Giudice che lo ha
pronunziato, ma non di sindacato in questa sede di legittimità (cfr., ex
plurimis, Cass. nn. 6319/00; 8256/00).
Mentre - per il profilo in particolare della statuizione sulle spese - la
mancanza (integrale o parziale) compensazione delle stesse, in
considerazione della "non soccombenza" degli attori sulla questione della
durata non ragionevole dei giudizi, quale sostanzialmente si lamenta,
esprime un giudizio di fatto riservato alla discrezionalità del giudice del
merito ed è in quanto tale, a sua volta non denunciabile in Cassazione.
6. Non fondata è, poi, la successiva seconda censura, di asserita violazione
di "giudicato" della Corte di Strasburgo.
E ciò per l'erroneità, in radice, della premessa, da cui quella critica
muove, del carattere "direttamente vincolante per il giudice interno" della
decisione della predetta Corte europea.
Ancorché debba riconoscersi alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo,
quanto ai criteri da essa elaborati per la valutazione della ragionevole
durata del processo, valore di precedente, di cui non si può non tener
conto, ai fini della interpretazione del contenuto dell'articolo 2 legge
89/2001 - nella misura in cui questo richiama l'articolo 6 della Convenzione
EDU, cui quella giurisprudenza propriamente si riferisce - ciò però che deve
escludersi è, infatti, l'asserito vincolo diretto che dalla sentenza CEDU
deriverebbe per il Giudice italiano.
Diversamente dalla sentenza della Corte di giustizia europea di Lussemburgo
- che al pari dei regolamenti del Consiglio CE, hanno (per i profili
dell'interpretazione della normativa comunitaria) diretta efficacia
nell'ordinamento interno ai sensi dell'articolo 189 del Trattato CEE (cfr.
Corte cost. 113/85 in relazione a n. 170/84) e, se pronunciate in sede di
rinvio pregiudiziale, vincolano espressamente il giudice rimettente - per le
sentenze della Corte EDU non sussistono, nel quadro delle fonti, analoghi
meccanismi normativi che ne prevedano la diretta vincolatività per il
giudice interno.
Dal che, quindi, a maggior ragione, l'impossibilità di attribuire, nel
nostro ordinamento, a dette sentenze l'efficacia del "giudicato", di cui
all'articolo 2909 cc, come preteso dai ricorrenti.
7. Va esaminato, a questo punto, l'ultimo motivo del ricorso, che reca
censure - alla denegata esistenza di prova dell'an del danno - le quali
involgono questioni logicamente e giuridicamente preliminari rispetto a
quelle (sostanzialmente) attinenti al quantum, di cui al precedente terzo
motivo.
Sostengono, dunque, con il riferito quarto mezzo, i ricorrenti che abbia
errato il Collegio romano nel postulare in via di principio - e nel ritenere
di fatto nella specie insussistente - la prova del danno, mentre avrebbe
dovuto, viceversa, riconoscere che, nel quadro della fattispecie di
responsabilità introdotta dal legislatore del 2001, una volta accertata la
violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, il danno
sarebbe "in re ipsa", quantomeno per il profilo dell'an.
La prospettazione dei ricorrenti, seppure suggestiva, non può, però,
condividersi.
7.1. Il problema va risolto, per altro, fuori dello schema dell'illecito
aquiliano, nel quale la dimostrazione del danno sarebbe de plano a carico di
chi ne pretende il risarcimento (articolo 2043 cc). E ciò perché, ad avviso
del Collegio all'equa riparazione, di cui all'articolo 2 legge 89/2001, va
riconosciuta più propriamente natura indennitaria e non risarcitoria.
Orientano in questo senso, infatti, già sul piano testuale, i significativi
richiami all'equità e al limite delle risorse disponibili, la totale assenza
di riferimenti, invece, all'elemento soggettivo della responsabilità (al
presupposto indefettibile, cioè, dell'illecito aquiliano) e l'uso del
termine indennizzo (sub articolo 3, comma 7, legge 89/2001).
Molteplici argomenti di carattere logico - sistematico confortano poi
ulteriormente l'interpretazione indennitaria.
Tra questi, la considerazione, in primo luogo, che l'equa riparazione
deriva, nello schema configurato dalla citata legge 89, da una attività
lecita dell'amministrazione, quale innegabilmente è l'attività giudiziaria.
La quale non diviene illecita per il solo fatto del suo, sia pure eccessivo,
protrarsi e rileva, comunque, in funzione esclusiva del suo porsi in
contrasto con il "termine ragionevole di cui all'articolo 6 della CEDU",
indipendentemente - come detto - da qualsiasi (non richiesto) connotato di
colpa di organi giudiziari o di ogni altra autorità dello Stato (che può
essere, in tesi, anche quella legislativa o amministrativa per i profili,
rispettivamente, disciplinatori del processo o di organizzazione delle
strutture), la cui attività possa avere inciso sulla durata della procedura
(vedi articolo 2, punto 2 legge 89 citata).
La constatazione, inoltre, che l'endiadi "equa riparazione", nei contesti
normativi in cui si trova già adoperata (articoli 314 e 643 cpp, in materia
di ingiusta detenzione e di errore giudiziario), è stata già del pari
qualificata in termini di indennizzo (cfr. Cassazione 2760/97).
La considerazione, infine, che, nei casi di vero e proprio illecito connesso
alla durata eccessiva del processo, già prima della legge Pinto - ed ora
indipendentemente da questa - è attribuito al danneggiato una specifica
azione risarcitoria dalla legge 117/88 sulla responsabilità civile dei
magistrati.
Dal che, quindi, la conclusione che quella avente ad oggetto l' "equa
riparazione" per la non ragionevole durata del processo non è obbligazione
ex delicto, ma obbligazione ex lege, riconducibile, nel quadro delle fonti
di cui all'articolo 1173 cc, agli "atti o fatti idonei a produrla secondo
l'ordinamento giuridico".
7.2. La ritenuta natura indennitaria dell'equa riparazione non conduce,
però, di per sé al preteso automatismo della sua attribuzione in favore del
soggetto che lamenti violazione del suo diritto alla ragionevole durata del
processo.
A siffatta violazione - accertabile in base ai criteri che l'articolo 2
legge 89/2001 mutua dall'articolo 6 della CEDU e che rileva, si ripete,
nella sua oggettività - la predetta legge 89 non ricollega, infatti,
l'applicazione di una pena privata, multa o sanzione nei confronti
all'apparato, ma, appunto, una equa riparazione in favore del soggetto che
"per effetto" della eccessiva durata del giudizio, violativa del
riconosciuto suo diritto ad una durata ragionevole dello stesso, abbia
subito un danno, patrimoniale e non patrimoniale.
Tale danno - che, sul piano diacronico, è correlato al solo periodo
eccedente la durata della procedura - va dunque dimostrato dalla parte
legittimata a chiederne il ristoro. Ancorché, per quanto in particolare
attiene al danno non patrimoniale o cosiddetto morale, tale prova possa
essere in concreto agevolata dal ricorso a presunzioni e a ragionamenti
inferenziali, che trovano fondamento nella conoscenza, in base ad elementari
e comuni nozioni di psicologia, degli effetti che la pendenza di un processo
civile, penale e amministrativo provoca nell'uomo medio.
7.3. Né è sostenibile in contrario che nella lesione del diritto alla
ragionevole durata del processo [l'an de] il danno sia in re ipsa,
costituendo la violazione di quel diritto, all'un tempo, sia il fatto causam
dans del danno, sia l'evento in sé di danno (danno evento), così come
ritenuto nelle sentenze 7713/00 e 6507/01 di questa corte.
Dette pronunce si riferiscono ben vero, ed unicamente, ad ipotesi di
"diritti fondamentali della persona" la cui inviolabilità sia garantita da
norme costituzionali immediatamente percettive e la cui violazione "non può
rimanere senza la sanzione minima risarcitoria", costituendo perciò danno
evento di per sé risarcibile (così Corte costituzionale 184/86, a proposito
del diritto alla salute e del danno biologico).
Ma tale non è il caso del diritto alla ragionevole durata del processo, che
trova, invece la sua fonte al livello di legge ordinaria (89/2001 citata). E
che - contrariamente a quanto pur da taluni affermato - non è direttamente
riconducibile alla previsione dell'articolo 111 della Costituzione.
Disposizione, quest'ultima, che, - per il profilo della ragionevole durata,
che assume come connotato del giusto processo - prefigura un canone
oggettivo di disciplina della funzione giurisdizionale e non direttamente
una garanzia del singolo strutturata in termini di diritto soggettivo;
contiene cioè una norma meramente programmatica, non utilizzabile come
strumento di controllo della durata del singolo processo (a ciò appunto ora
provvedendo la legge 89/2001) e che rileva, invece, unicamente come
parametro di controllo della legge che sia in tesi in contrasto con gli
obiettivi della ragionevole durata dei processi. Spettando, dunque, in tale
contesto, al legislatore bilanciare le istanze di ragionevolezza della
durata del processo con il quantum delle garanzie concedibili, al suo
interno, alle parti. [Nel che, poi, è il vero nodo, non più eludibile, del
"caso Italia". Atteso che, in particolare per quel che attiene al settore
civile, la consentita esperibilità del ricorso alla corte di legittimità,
sostanzialmente senza filtri, senza significativi limiti di materia e di
valore e senza il limite stesso di reiterabilità della impugnazione - da cui
consegue, in ogni caso di accoglimento con rinvio, il ritorno del processo
alla fase precedente - definisce un complessivo modello di giudizio per il
quale non esiste un momento predefinibile di arresto, che potrebbe
virtualmente durare all'infinito e, con tale latitudine può essere
utilizzato anche per controversie di minimo valore economico (lire 5.000 nel
caso deciso da Cassazione 2670/96). Con la conseguenza, in un sistema così
conformato, che l'afflusso delle nuove controversie non è bilanciato dallo
smaltimento di quelle pregresse, per notevole parte delle quali si verifica
un effetto di stagnazione, con un complessivo sovraccarico, in progressivo
incremento, delle strutture giudiziarie, tale da rendere ardua la sollecita
definizione dei processi].
7.4. Non ha errato, quindi, la corte territoriale nel presupporre la
necessità della prova della sussistenza di un danno in concreto ai fini
della correlativa equa riparazione ex articolo 2 legge 89/2001.
Né è censurabile, in questa sede di legittimità, il giudizio di fatto,
congruamente per altro motivato, cui la stessa corte ha, nella specie,
escluso la ricorrenza di un danno morale (quello materiale non essendo stato
neppure richiesto): in considerazione, tra l'altro, della gestione non
individuale, ma collettiva della lite e della sua inerenza a rivendicazioni
non personali ma di categoria, sulla cui fondatezza per di più nessuno dei
ricorrenti aveva creduto al punto di proporre appello avverso la decisione
negativa di I grado.
Da ciò, conclusivamente, l'infondatezza della censura in esame.
8. Restano assorbite le doglianze attinenti, come detto, al quantum del
preteso danno, di cui al residuo terzo mezzo dell'impugnazione.
9. Il ricorso va integralmente, pertanto, respinto.
La novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese
del giudizio di cassazione tra le parti.
PER QUESTI MOTIVI
La corte rigetta il ricorso e compensa le spese.
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