Cassazione civile, sez. I, sent. n. 14885 del 22 ottobre 2002
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Antonio SAGGIO - Presidente
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Rel. Consigliere
Dott. Mario Rosario MORELLI - Consigliere
Dott. Giuseppe MARZIALE - Consigliere
Dott. Giuseppe Maria BERRUTI - Consigliere

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso proposto da:

V.M., elettivamente domiciliata in ROMA VIA BOEZIO 16, presso l'avvocato F. P., che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato R. S., giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, PRESIDENZA CONSIGLIO MINISTRI;

- intimati -

e sul 2° ricorso n° 01/02/1015 proposto da:

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, E LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Ministro pro tempore elettivamente domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrenti e ricorrenti incidentali -

e

V. M., elettivamente domiciliata in ROMA VIA BOEZIO 16, presso l'avvocato F. P., che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato R. S., giusta procura a margine del ricorso principale;

- controricorrente al ricorso incidentale -

avverso il decreto della Corte d'Appello di TRENTO, depositato il 13/07/01;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/06/2002 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

udito per il ricorrente l'Avvocato S. che ha chiesto l'accoglimento del ricorso principale ed il rigetto di quello incidentale;

udito per il controricorrente e ricorrente incidentale l'Avvocato dello Stato Antonio Palatiello che ha chiesto l'accoglimento del ricorso incidentale ed il rigetto di quello principale e deposita nota spese;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Guido RAIMONDI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso principale ed il rigetto di quello incidentale condizionato.

Svolgimento del processo

M. V. - proprietaria di un immobile situato in Venezia, destinato ad abitazione e dato in locazione ad O. T. con contratto stipulato il 1° dicembre 1972 - con atto notificato il 28 novembre 1983 intimò al conduttore sfratto per finita locazione e lo convenne davanti al Pretore di Venezia per la convalida ed i provvedimenti consequenziali.

Il locatario si oppose alla convalida e il Pretore, pronunziata ordinanza di rilascio per il 30 novembre 1986, rimise la causa davanti al competente Tribunale di Venezia per la trattazione.

Il processo fu riassunto e il Tribunale adito, con sentenza depositata l'11 settembre 1987, dichiarò il contratto di locazione scaduto il 30 novembre 1985, condannò il T. a rilasciare l'immobile e fissò per l'esecuzione la data del 3 agosto 1987.

Non fu possibile eseguire l'ordinanza (provvisoria) di rilascio e nemmeno la sentenza definitiva per le sospensioni delle esecuzioni disposte con atti normativi (D.L. n. 708 del 1986, conv. in L. 13 dicembre 1986, n. 899; D.L. n. 8 del 1987, conv. in L. 27 marzo 1987, n. 120; D.L. n. 551 del 1988, conv. in L. n. 61 del 1989, che prorogò la sospensione fino al 30 aprile 1989).

Il 13 luglio 1989 la V.notificò all'intimato la sentenza del Tribunale in forma esecutiva insieme col precetto per il rilascio.

Poiché questo rimase senza esito, l'istante attivò il procedimento esecutivo, sicché l'ufficiale giudiziario notificò il preavviso di rilascio per il giorno 9 ottobre 1989.

In tale data l'accesso presso l'immobile fu eseguito ma l'inquilino rifiutò il rilascio, per cui l'ufficiale giudiziario rinviò le operazioni al 6 febbraio 1990, chiedendo al Prefetto di Venezia la concessione della forza pubblica per quel giorno.

Il 6 febbraio 1990 l'ufficiale giudiziario eseguì un secondo accesso ma, per il rifiuto al rilascio da parte del T. e per la mancata concessione dell'assistenza della forza pubblica, rinviò ancora le operazioni prima al 18 luglio 1990 e poi all'11 settembre 1990.

In tale data l'ufficiale giudiziario - preso atto del persistente rifiuto dell'inquilino a rilasciare l'immobile e vista la nota della Prefettura di Venezia da cui risultava che, per lo sfratto de quo, la forza pubblica si sarebbe potuta impiegare dall'8 ottobre 1992 all'8 dicembre 1992 - rimise gli atti alla parte istante.

Il procedimento esecutivo, tuttavia, non riprese per tale data, perché in forza della legge n. 360 del 1991 (legge speciale per Venezia) l'esecuzione dei provvedimenti di rilascio rimase sospesa per trentasei mesi, cioè fino al novembre 1994, epoca in cui, in base ad altri provvedimenti normativi, la proroga fu portata fino al 31 dicembre 1995.

Successivamente, in attuazione del meccanismo previsto dall'art. 3 della legge n. 360 del 1991, la sospensione fu ulteriormente prorogata fino al 31 dicembre 1998.

Con legge 9 dicembre 1998, n. 431, le esecuzioni dei provvedimenti di rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo per finita locazione (nei comuni indicati dall'art. 1 della L. n. 61 del 1989) furono sospese per un periodo di 180 giorni.

Decorso tale termine la V. notificò agli eredi del T., nel frattempo deceduto, nuovo atto di precetto e l'ufficiale giudiziario notificò ai detti eredi preavviso di rilascio, fissando l'accesso per il giorno 16 febbraio 2000. Le operazioni furono poi più volte rinviate per il rifiuto al rilascio da parte dei detentori e per mancanza dell'assistenza della forza pubblica, assistenza infine concessa per la data dell'11 dicembre 2000. In quel giorno ci fu un ulteriore breve rinvio (sollecitato dal delegato dell'Assessorato casa del Comune di Venezia) ed il 24 gennaio 2001 la proprietaria ottenne la consegna delle chiavi dell'appartamento.

M.V., quindi, con ricorso alla Corte di appello di Trento, presentato ai sensi dell'art. 3 della legge 24 marzo 2001 n. 89, chiese che fosse accertata e dichiarata la violazione dell'art. 6 § 1 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, con condanna solidale del Ministro della giustizia e del Presidente del Consiglio dei ministri al pagamento delle somme indicate in ricorso o di quelle diverse ritenute di giustizia, a titolo di equa riparazione per i danni patrimoniali e non patrimoniali subìti a causa del mancato rispetto del termine ragionevole in relazione alla durata del procedimento.

Instaurato il contraddittorio, il Ministro della giustizia si costituì per resistere alla domanda.

La Corte di appello di Trento, con decreto depositato il 13 luglio 2001, rigettò il ricorso e compensò tra le parti le spese giudiziali, considerando:

che, secondo la stessa linea difensiva assunta dalla ricorrente, s'intendeva denunziare l'irragionevole durata della procedura esecutiva, perché, come si desumeva dalla successione delle fasi processuali, il processo di cognizione si era concluso davanti al Tribunale di Venezia nell'anno 1987, e quindi in termini del tutto ragionevoli;

che non a caso, quindi, la difesa aveva messo in risalto che, nella specie, il ricorso era stato notificato non soltanto al Ministro della giustizia, quale primo legittimato passivo, ma anche al Presidente del Consiglio dei Ministri, ritenendo detta autorità legittimata a rispondere ex art. 2 n. 2 L. n. 89 del 2001;

che tale impostazione doveva ritenersi fuorviante o, quanto meno, estranea agli schemi entro i quali il legislatore aveva inteso mantenere il giudizio previsto dalla detta normativa;

che, invero, la legge n. 89 del 2001 era diretta ad alleggerire il notevole carico di procedimenti risarcitori promossi da cittadini italiani di fronte alla Corte di Strasburgo, per ottenere il ristoro dei danni subìti a seguito dell'irragionevole durata dei procedimenti giudiziari di fronte all'autorità giudiziaria italiana;

che tale scopo comportava un'identità tra i procedimenti instaurabili in sede europea rispetto a quelli proponibili di fronte alle Corti d'appello ai sensi della legge n. 89 del 2001, tanto che, in base all'art. 6 di questa (norma transitoria), il procedimento pendente davanti alla Corte europea poteva essere riassunto di fronte alla Corte territoriale italiana competente;

che, in base a tali premesse, la logica conseguenza derivante dall'identità dei giudizi era l'opportunità di adeguare quelli instaurati ex art. 2 della legge n. 89 del 2001 alla giurisprudenza formatasi in sede europea;

che, secondo il consolidato indirizzo della Corte europea, per valutare la violazione del termine ragionevole di durata del processo si doveva tenere conto di tre parametri idonei a giustificare il ritardo (complessità dell'affare, condotta delle parti, comportamento dell'autorità giudiziaria);

che, pertanto, proprio partendo da tali cause si poteva dedurre che fine della legge era quello di fare in modo che l'attività giudiziaria fosse esercitata in modo tempestivo, ma nel rispetto delle leggi regolatrici delle singole fattispecie;

che, per conseguenza, quando la legge (nell'art. 2, n. 2) chiamava in causa "ogni altra autorità" che con la propria condotta avesse potuto contribuire a cagionare l'irragionevole durata del processo, alludeva verosimilmente agli ausiliari del giudice o alle autorità amministrative che con la propria condotta avessero contribuito a ritardare la definizione della causa, ma da tale ambito senz'altro andavano esclusi il potere legislativo o quello esecutivo i quali, con provvedimenti aventi forza di legge, avessero potuto ritardare la definizione della controversia;

che, se così non fosse, si dovrebbe pervenire alla conclusione abnorme che l'autorità giudiziaria, al fine di mantenere il processo (nella specie, quello esecutivo) entro limiti temporali ragionevoli, potrebbe ed anzi dovrebbe disapplicare le leggi vigenti (nella specie, la legislazione vincolistica);

che, pertanto, nel caso di specie era indiscutibile che attraverso il metodo della valutazione globale la ragionevole durata del processo era stata ampiamente superata, ma tale durata irragionevole non era perseguibile con la legge n. 89 del 2001, restando rimessa alla parte privata la possibilità di perseguire in altra sede il potere esecutivo a causa della ininterrotta serie di proroghe legali allo sfratto, senza perdere di vista l'eventuale preponderante interesse pubblico, posto a fondamento delle successive proroghe.

Contro il suddetto decreto M. V.ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi.

Il Ministero della giustizia e la Presidenza del Consiglio dei Ministri hanno resistito con controricorso, proponendo altresì ricorso incidentale condizionato, ed hanno poi depositato una memoria ed una memoria integrativa.

Al ricorso incidentale M. V., a sua volta, ha resistito con controricorso.

Motivi della decisione

1.- Il ricorso principale e il ricorso incidentale, proposti contro la medesima pronunzia, devono essere riuniti ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civile.

2.- Deve essere trattata con priorità, per ragioni di ordine logico, la questione sollevata dalle amministrazioni resistenti con la memoria in data 7 giugno 2002, secondo cui il ricorso per cassazione previsto dall'art. 3, comma sesto, della legge n. 89 del 2001 andrebbe ricondotto nell'ambito dell'art. 111 Cost. e non dell'art. 360 cod. proc. civ., con conseguente inammissibilità dell'impugnazione nella parte in cui articola censure diverse dalla violazione di legge.

Ancorché sollevata in memoria, la questione concerne un profilo rilevabile anche d'ufficio. Essa, pertanto, deve essere esaminata ma si rivela priva di fondamento.

L'art. 3 della legge n. 89 del 2001, recante disposizioni sul procedimento diretto ad azionare il diritto all'equa riparazione di cui all'art. 2, dopo aver dettato le modalità per la proposizione della domanda modella il procedimento stesso su quello previsto in via generale dagli artt. 737 e ss. cod. proc. civ. e stabilisce che, all'esito di esso, la Corte di merito pronunzia con decreto "impugnabile per cassazione".

L'adozione del modello camerale per il procedimento de quo è determinata dal carattere di celerità che ispira quel modello, ritenuto dal legislatore più agile e rapido rispetto al processo di cognizione ordinaria. La scelta in tal senso, dunque, è stata operata come misura acceleratoria, perseguita mediante una procedura definibile in tempi brevi. Ma il provvedimento che la conclude è senza dubbio definitivo (non essendo previsti altri rimedi, a parte il ricorso per cassazione) ed ha natura decisoria, essendo idoneo ad incidere con efficacia di giudicato sull'interesse della parte all'equa riparazione, avente consistenza di diritto soggettivo e tale espressamente qualificato dalla legge (art. 2, primo comma, legge n. 89 del 2001). Pertanto esso, pur in assenza di previsione normativa, sarebbe stato senz'altro suscettibile di ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111 della Costituzione, in base alla costante giurisprudenza di questa Corte (tra le più recenti, Cass., 21 maggio 2001, n. 6919; 21 febbraio 2001, n. 2517; 14 febbraio 2001, n. 2099).

Ne deriva che, se si interpretasse l'art. 3, comma sesto, della legge n. 89 del 2001 come riferito al detto ricorso straordinario, il dettato normativo in parte qua sarebbe pleonastico, essendo tale mezzo d'impugnazione già esperibile in relazione alla natura dell'atto. Invece l'espressa previsione della norma, che consente il ricorso per cassazione avverso il decreto della Corte territoriale senza alcuna limitazione in ordine ai motivi proponibili, impone di ritenere che il legislatore abbia inteso riferirsi al ricorso ordinario per cassazione (ex art. 360 cod. proc. civ.), in ragione del contenuto sostanziale di sentenza che al provvedimento in questione va riconosciuto, al di là della forma adottata.

Di qui l'infondatezza della tesi propugnata dalle amministrazioni resistenti.

3.- Sempre per ragioni di ordine logico va esaminato per primo il ricorso incidentale delle amministrazioni resistenti. Ancorché proposto in forma condizionata all'accoglimento del ricorso principale, esso concerne una questione preliminare che, se accolta, comporterebbe l'assorbimento del detto ricorso principale. E poiché, come si dirà più avanti, questo è fondato, deve farsi luogo in via prioritaria all'esame della questione preliminare.

Con l'unico motivo del ricorso incidentale il Ministero della giustizia e la Presidenza del Consiglio denunziano violazione dell'art. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, e dell'art. 2043 cod. civ., in relazione all'art. 360, n. 3. cod. proc. civile.

Sostengono che i giudici del merito avrebbero dovuto dichiarare inammissibile, o comunque rigettare, il ricorso introduttivo perché la legge n. 89 del 2001 non sarebbe applicabile al procedimento di esecuzione forzata di un provvedimento di rilascio d'immobile adibito ad uso di abitazione.

In primo luogo andrebbe contestata l'applicabilità della detta legge al procedimento di esecuzione in generale che - essendo finalizzato non già alla formazione di un giudicato bensì alla soddisfazione coattiva di un diritto - sarebbe condizionato da circostanze tali da non consentire di configurare in astratto una durata ragionevole, come avviene per il processo di cognizione, o comunque d'imputare all'Amministrazione della giustizia la sua eventuale durata irragionevole.

In secondo luogo il rilascio coattivo d'immobili adibiti ad uso abitativo sarebbe soggetto ad una disciplina speciale in cui sarebbe previsto che la concessione della forza pubblica sia sottratta alla disponibilità dell'organo giurisdizionale e rimessa alla valutazione discrezionale di altri organi amministrativi.

Pertanto, il tempo occorrente per ottenere la forza pubblica non potrebbe essere sindacato ai sensi dell'art. 6 della Convenzione europea per i diritti dell'uomo, in quanto non costituirebbe un ritardo della giustizia sia in senso soggettivo, sia in senso oggettivo, essendo giustificato per legge da ragioni di ordine pubblico.

Questa tesi non può essere condivisa.

Ai sensi dell'art. 6, paragrafo primo, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata dal Presidente della Repubblica italiana in seguito ad autorizzazione conferitagli dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, entrata in vigore per l'Italia il 26 ottobre 1955 (d'ora in avanti, Convenzione), ogni persona ha diritto alla trattazione della sua causa equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente ed imparziale costituito per legge, che deciderà sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa in materia penale che gli venga rivolta. L'art. 13 stabilisce che ogni persona, i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un'istanza nazionale. E l'art. 35, paragrafo 1, enuncia la regola che la Corte europea dei diritti dell'uomo (C.E.D.U.) non può essere adita se non dopo l'esaurimento delle vie di ricorso interne.

L'art. 41, infine, stabilisce che, se la C.E.D.U. dichiara che vi è stata violazione della Convenzione, e se il diritto interno della parte contraente non permette che in modo incompleto di eliminare le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un'equa soddisfazione ("une satisfaction equitable") alla parte lesa.

E' così chiarito che il meccanismo di tutela convenzionale riveste un carattere sussidiario rispetto ai sistemi nazionali di garanzia dei diritti fondamentali. Spetta in primo luogo agli Stati contraenti prevedere, nei rispettivi diritti interni, meccanismi di ricorso effettivo (cioè concreto ed efficace), che consentano di avvalersi dei diritti e delle libertà della Convenzione.

In questo quadro va interpretata la legge 24 marzo 2001, n. 89, che ha introdotto nell'ordinamento italiano l'istituto dell'equa riparazione a favore di chi ha subìto un danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto di violazione della Convenzione sopra indicata, "sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole di cui all'articolo 6, paragrafo 1" della Convenzione medesima.

Tale normativa, come anche le amministrazioni resistenti affermano (memoria illustrativa, pag. 9), persegue i seguenti obiettivi: a) dare concreta attuazione all'impegno assunto con la Convenzione; b) approntare una riparazione in caso di mancato rispetto dei termini ragionevoli del processo; c) apprestare un'efficace tutela dell'ordinamento giuridico italiano, perché spetta in primo luogo ai singoli Stati garantire i diritti e le libertà sottoscritti con la Convenzione. D'altro canto il dovere legale di assicurare la ragionevole durata del processo è oggi, nell'ordinamento italiano, espresso in Costituzione (art. 111, comma 2°, nel testo novellato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2).

Ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della legge n. 89 del 2001 spetta al giudice italiano accertare la violazione della Convenzione "sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole", restando ovviamente soggetto ai principi delle leggi italiane. Tra le quali, però, c'è per l'appunto la legge ora citata che richiama non un'astratta nozione di termine ragionevole o di ragionevole durata, bensì il "mancato rispetto del termine ragionevole di cui all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione". Ciò significa che, se i principi elaborati dalla Corte di Strasburgo non possono avere carattere direttamente vincolante per il giudice interno (come invece avviene per le sentenze della Corte di giustizia europea del Lussemburgo), essi tuttavia vanno tenuti ben presenti ai fini dell'interpretazione della legge n. 89 del 2001, proprio in forza del rinvio da tale legge operato all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione. Invero, un'operazione ermeneutica che si risolvesse in un'interpretazione elusiva dei princìpi affermati in sede europea non soltanto si porrebbe in contrasto con le finalità perseguite dalla legge n. 89 del 2001 (e, segnatamente, con l'esigenza di dare concreta attuazione all'impegno assunto con la Convenzione), ma renderebbe vano lo scopo pratico di tale legge, costituito dall'introduzione di un meccanismo riparatorio interno, idoneo a porre rimedio alle conseguenze delle violazioni contemplate dalla legge medesima ed ai riflessi che quelle violazioni hanno avuto in sede europea.

In altre parole, se può convenirsi con la tesi secondo cui la legge n. 89 del 2001 non ha determinato il "recepimento in blocco" nel nostro ordinamento della giurisprudenza europea, si deve anche affermare che i princìpi elaborati da quella giurisprudenza vanno considerati nell'interpretazione della citata legge, la quale, per assicurare concreta attuazione agli impegni assunti con la Convenzione, va interpretata in modo da garantire una tutela effettiva sia del termine ragionevole di durata dei procedimenti (secondo la nozione di questi elaborata dalla Corte di Strasburgo), sia del diritto all'equa riparazione in caso di sua violazione.

Se così è, l'assunto propugnato dalle resistenti, secondo cui la legge n. 89/2001 non si applicherebbe al procedimento esecutivo, deve essere respinto, dovendosi invece affermare che anche quel procedimento rientra nell'ambito applicativo della legge medesima.

Scopo della tutela giurisdizionale e del processo è rendere concreto il comando astratto di legge, "dare per quanto è possibile praticamente a chi ha un diritto tutto quello e proprio quello che egli ha diritto di conseguire" alla stregua della legge sostanziale (come posto in luce in dottrina). Pertanto un sistema di tutela giurisdizionale deve provvedere non soltanto all'accertamento di chi ha ragione e di chi ha torto, ma anche alla soddisfazione concreta dei diritti. A tale risultato sono finalizzati i processi di esecuzione forzata (artt. 474 e ss. cod. proc. civ. e, quanto all'esecuzione per consegna o rilascio, artt. 605 e ss. detto codice), che anch'essi appartengono alla giurisdizione e sono condotti sotto la direzione o la vigilanza del giudice a garanzia della legittimità del loro svolgimento. E in detta prospettiva, proprio in tema di esecuzione degli sfratti, questa Corte ha già chiarito che la concessione della forza pubblica da parte del prefetto, su richiesta dell'ufficiale giudiziario, va intesa come di ausilio al provvedimento esecutivo dell'autorità giudiziaria ordinaria, vale a dire di prestazione di mezzi per l'attuazione in concreto del diritto sancito dal titolo esecutivo, allo scopo di dare attuazione alla funzione giurisdizionale (Cass., sez. un., 26 giugno 1996, n. 5894), restando così ribadito il collegamento tra procedimento esecutivo e momento realizzativo del diritto.

Il solo processo di cognizione, in difetto della successiva spontanea cooperazione dell'obbligato, sarebbe insufficiente a garantire al titolare del diritto il godimento del bene o dell'utilità prevista dalla legge sostanziale.

In tal senso, del resto, anche la giurisprudenza europea si è già espressa, affermando che, ai fini della determinazione della ragionevole durata, si deve accertare quando il diritto azionato ha trovato effettiva realizzazione (Di Pede c. Italia, 26 settembre 1996; Scollo c. Italia, 28 settembre 1995).

I contrari argomenti addotti dalle resistenti non sono persuasivi. Infatti:

a) che nel processo esecutivo il debitore abbia la possibilità di sottrarsi all'esecuzione forzata e quindi di prolungare la durata del processo, o addirittura d'impedire che esso vada a buon fine, è circostanza inesatta nei termini generali in cui è proposta, perché il processo esecutivo è diretto appunto a vincere le resistenze del debitore. Il comportamento di questo, quindi, se è valutabile ai sensi dell'art. 2 (comma secondo) L. n. 89/2001, non può certo assumere rilievo fino ad escludere l'applicabilità di tale legge al processo esecutivo, esclusione che renderebbe in parte consistente non effettiva la tutela prevista dalla legge medesima;

b) che il rilascio coattivo d'immobili adibiti ad uso abitativo sia soggetto ad una disciplina speciale, che lo renderebbe non sindacabile ai sensi dell'art. 6, par. 1, della Convenzione, è questione che sarà trattata nell'esame del ricorso principale, perché non riguarda il processo esecutivo in sé, bensì i limiti delle violazioni accertabili nel quadro delle violazioni contemplate dall'art. 2 della legge n. 89;

c) il richiamo all'art. 4 di tale legge non è pertinente. E' vero che la norma ora citata stabilisce che la domanda di riparazione va proposta, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la decisione, che conclude il procedimento, è divenuta definitiva. Ma il concetto di "decisione definitiva" (espressione non a caso analoga a quella di "decision interne definitive", che si trova nell'art. 35, paragrafo 1, della Convenzione) non coincide con quello di sentenza passata in giudicato (ben noto al nostro ordinamento, sicché il legislatore l'avrebbe adottato se ad esso avesse inteso riferirsi), bensì indica il momento in cui il diritto azionato ha trovato effettiva realizzazione. E tale momento, nell'esecuzione per il rilascio di un immobile, è quello della riconsegna del bene all'avente diritto, quando cioè la controversia rilevante ai fini della durata ragionevole del procedimento perviene a definizione.

Conclusivamente, alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso incidentale deve essere respinto.

4.- Con il primo mezzo di cassazione la ricorrente principale denunzia violazione e falsa applicazione dell'art. 2, commi 1° e 2°, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (in rel. all'art. 360. n. 3, cod. proc. civ.), nonché violazione e falsa applicazione dell'art. 6 della Convenzione.

La Corte territoriale, dopo aver riconosciuto che, nel caso in esame, la ragionevole durata del processo era stata ampiamente superata, avrebbe negato il diritto all'equa riparazione ritenendo arbitrariamente escluso dall'ambito applicativo dell'art. 2 il potere legislativo o quello esecutivo che, con provvedimenti aventi forza di legge, abbia ritardato la chiusura della controversia.

Tale esclusione non soltanto sarebbe priva di ogni riscontro testuale ma sarebbe in contrasto con la stessa lettera della norma, nonché con la disciplina del caso sia a livello europeo sia a livello nazionale.

Richiamato il tenore dell'art. 2 (comma 2°) della legge n. 89/2001 e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, la ricorrente afferma che, in base a tale giurisprudenza, l'efficacia e vincolatività della Convenzione comporterebbe l'obbligo per tutti gli Stati membri di organizzare il proprio sistema interno in modo da rispettare l'art. 6, par. 1, della Convenzione medesima. Ed infatti l'art. 2 (comma 2°) della legge n. 89/2001 disporrebbe che la violazione va valutata (tra l'altro) in relazione al comportamento di ogni altra autorità chiamata a concorrere al procedimento.

Nel caso Immobiliare Saffi c. Italia (28 luglio 1999) la Corte europea avrebbe esaminato l'irragionevole durata del processo causata dalla legislazione italiana sulla sospensione degli sfratti, con affidamento del potere di concedere la forza pubblica al prefetto, ed avrebbe condannato detto sistema non soltanto perché sottratto a qualsiasi controllo giudiziario ma anche perché di fatto esso avrebbe privato il cittadino-proprietario del diritto riconosciutogli dall'autorità giudiziaria, concludendo per la sussistenza della violazione dell'art. 6, par. 1, della Convenzione.

Con il secondo mezzo di cassazione la V. adduce difetto e contraddittorietà di motivazione su punto decisivo della controversia (art. 360, n. 5, cod. proc. civ.).

Il provvedimento impugnato avrebbe vanificato le sue stesse premesse perché, dopo avere affermato la sussistenza di una identità tra i procedimenti instaurabili in sede europea e quelli proponibili ai sensi della legge n. 89 del 2001, e dopo avere rimarcato l'opportunità di adeguare i secondi ai princìpi giurisprudenziali formatisi in sede europea, avrebbe poi negato l'applicazione dell'art. 2 della citata legge n. 89 escludendo dal suo ambito il potere legislativo o quello esecutivo, senza alcuna adeguata motivazione.

Quest'ultima, altresì, sarebbe viziata nella parte in cui avrebbe compreso nella sospensione ex lege il periodo nel quale il titolo esecutivo (giudiziale) rimase non eseguito in forza del D.L. 30 dicembre 1988 n. 551, convertito in legge 21 febbraio 1989, n. 61, che attribuì al prefetto il potere di concedere l'assistenza della forza pubblica per l'esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili urbani adibiti ad uso di abitazione. Proprio in base al meccanismo di graduazione di cui alla citata normativa la ricorrente avrebbe visto il proprio titolo esecutivo sospeso di fatto per ben quattro anni, dal 1° gennaio 1989 alla fine del 1992, e ciò in forza non di una legge o di un atto avente forza di legge ma di un atto amministrativo.

Le suddette censure, da esaminare congiuntamente perché tra loro connesse, sono fondate nei sensi in prosieguo indicati.

Richiamate le considerazioni svolte nel precedente punto tre, si deve in primo luogo osservare che l'art. 2 della legge n. 89 del 2001 (costituente il parametro normativo di riferimento) prevede non un diritto al risarcimento del danno bensì un diritto all'equa riparazione, in coerenza del resto con il disposto dell'art. 41 della Convenzione. Si tratta, cioè, di un diritto a contenuto indennitario e non risarcitorio, come si evince, già sul piano testuale, dai richiami all'equità e al limite delle risorse disponibili, dall'assenza di riferimenti all'elemento soggettivo della responsabilità, dall'adozione del termine "indennizzo" (art. 3, comma 7°, L. n. 89/2001).

Questo orientamento trova conferma, sul piano logico-sistematico, nel rilievo che la violazione della Convenzione sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole non richiede l'accertamento di un illecito secondo la nozione contemplata dall'art. 2043 cod. civile. E' ben possibile che la durata irragionevole del procedimento sia imputabile a colpa di un soggetto individuato o individuabile (comportamento del giudice del procedimento e di ogni altra autorità chiamata a concorrervi o a contribuire alla sua definizione), ed a tal fine è previsto (art. 5 della legge) che il decreto di accoglimento della domanda sia comunicato, a cura della cancelleria, anche al procuratore generale della Corte dei conti ed ai titolari dell'azione disciplinare dei dipendenti pubblici comunque interessati al procedimento. Ma nello schema normativo de quo il riconoscimento dell'equa riparazione non presuppone necessariamente la verifica dell'elemento soggettivo a carico di un agente, essendo invece ancorato all'accertamento di una violazione della Convenzione, cioè di un evento ex se lesivo del diritto della persona alla definizione del suo procedimento in una durata ragionevole.

In altre parole, quella avente ad oggetto l'equa riparazione per la non ragionevole durata del processo non si configura come obbligazione ex delicto, ma come obbligazione ex lege, riconducibile, in base all'art. 1173 cod. civ., ad ogni altro atto o fatto idoneo a costituire fonte di obbligazione in conformità dell'ordinamento giuridico.

A diversa conclusione non può condurre il rinvio, contenuto nell'art. 2 comma 3° della legge n. 89, all'art. 2056 cod. civ., perché tale rinvio rileva soltanto ai fini della determinazione del quantum della riparazione, ma non incide sulla natura indennitaria di questa.

Fatto costitutivo del diritto all'equa riparazione è il "mancato rispetto del termine ragionevole di cui all'art. 6, par. 1, della Convenzione". Il termine è riferito, dunque, in modo specifico a quello contemplato dall'art. 6, par. 1, della Convenzione, sicché detta norma, e il diritto vivente che intorno ad essa si è formato attraverso la giurisprudenza della Corte europea, necessariamente vanno considerati ai fini dell'interpretazione della legge n. 89 del 2001.

In questo quadro, dunque, deve essere letto l'art. 2, secondo comma, della legge n. 89 del 2001, alla stregua del quale il giudice, nell'accertare la violazione, considera la complessità del caso e, in relazione alla stessa, il comportamento delle parti e del giudice del procedimento, "nonché quello di ogni altra autorità chiamata a concorrervi o a comunque contribuire alla sua definizione".

Fermo il punto che il richiamo è al comportamento, cioè ad un dato oggettivo, si deve subito notare che già il dettato letterale della norma, nella sua ampia formulazione, non consente di attribuire ad essa il significato restrittivo identificato dalla Corte trentina, secondo la quale il legislatore avrebbe inteso riferirsi agli ausiliari del giudice o ad altre autorità amministrative.

Ma, al di là del dato testuale, non si può ignorare il contesto nel quale la legge n. 89 del 2001 è stata emanata. Questa è stata introdotta nell'ordinamento interno per dotare l'Italia di un rimedio contro la violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, secondo gli orientamenti emersi in sede europea (non altro significato potendosi attribuire all'univoco richiamo all'art. 6, par. 1, della Convenzione). Pertanto, un'interpretazione della norma che escludesse dal suo ambito applicativo tutte le violazioni "di sistema", cioè le violazioni conseguenti anche a scelte legislative che provochino una durata non ragionevole dei procedimenti (nel caso di specie la stessa Corte di merito non dubita che la ragionevole durata del processo "sia stata ampiamente superata"), finirebbe non soltanto per porsi, a sua volta, in contrasto con la Convenzione, ma sarebbe altresì elusiva delle stesse finalità perseguite dal legislatore.

Non si tratta d'introdurre nel nostro ordinamento la responsabilità civile del legislatore, perché, come sopra si è notato, la legge n. 89 del 2001 non contempla una fattispecie d'illecito aquiliano bensì un'ipotesi di natura indennitaria. E neppure si tratta di mettere in discussione la soggezione del giudice alla legge, essendo ovvio che il giudice deve applicare in ogni caso la legge, ancorché ciò conduca a risultati non compatibili con la ragionevole durata del procedimento (salvo il potere di chiedere al giudice delle leggi lo scrutinio di costituzionalità, ai sensi dell'art. 111, comma secondo, Cost., nel testo novellato). Il giudice nazionale resta vincolato al quadro normativo del proprio ordinamento, che non può disapplicare né censurare. Ma proprio in ossequio a tali princìpi ha il dovere d'interpretare la legge n. 89 del 2001 (che è legge dello Stato) in base al senso "fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore" (art. 12, primo comma, disp. sulla legge in generale). E tale interpretazione, alla stregua dei precedenti rilievi, conduce ad affermare che, nell'accertare la durata del procedimento al fine di verificarne la ragionevolezza, il giudice debba considerare anche il ritardo conseguente alla (doverosa) applicazione di atti legislativi o, comunque, a contenuto normativo. Il detto accertamento, infatti, non è diretto a sindacare tali atti, e le scelte ad essi sottese (e men che mai a disapplicarli), bensì a controllare se la durata del singolo procedimento (come conformato in base a quegli atti) si riveli compatibile con i princìpi della legge n. 89 del 2001, segnatamente con il precetto di cui all'art. 2 di tale legge e, tramite questo, con il precetto di cui all'art. 6, par. 1, della Convenzione.

Il provvedimento impugnato, dunque, ha errato nell'affermare che dall'ambito applicativo della legge n. 89 del 2001 andasse esclusa l'incidenza sulla durata del procedimento riferibile ad atti normativi o applicativi di questi.

Esso, pertanto, in accoglimento del ricorso principale deve essere cassato e la causa va rinviata alla Corte di appello di Trento (funzionalmente competente ex art. 3, comma 1°, L. n. 89 del 2001), in diversa composizione, che procederà a nuovo esame della controversia, uniformandosi ai princìpi sopra enunciati, e provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte riunisce i ricorsi, accoglie il ricorso principale, rigetta il ricorso incidentale, cassa il provvedimento impugnato e rinvia alla Corte di appello di Trento, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 18 giugno 2002, nella camera di consiglio della prima sezione civile della Corte suprema di cassazione.